A marca participativa do governo de Saturnino Braga foi a criação dos Conselhos Governo-Comunidade
Erick Omena* e Renan Suzano**
O enfrentamento dos inúmeros desafios existentes na gestão urbana e metropolitana fluminense passa, necessariamente, pelo aprofundamento das práticas democráticas. Só assim será possível dar vazão às potencialidades do rico tecido associativo presente na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) para determinação de prioridades das políticas públicas. Esse é um passo fundamental para tornar as ações de Estado mais responsivas e efetivas, como já apontamos em nossa coluna recentemente. O Brasil é mundialmente reconhecido por suas históricas experimentações democráticas, sobretudo pela construção de Orçamentos e Conselhos Setoriais participativos no contexto pós-redemocratização, em cidades como Porto Alegre e São Paulo.
A cidade do Rio de Janeiro também possui um histórico considerável de inovações democráticas, ainda que bem menos famosas e longevas.
Neste artigo, argumentamos que a elaboração de uma nova rodada de experimentos democráticos na atual RMRJ precisa ter como base a recuperação desse histórico pouco conhecido. Para tanto, propomos ao leitor um breve balanço crítico sobre a experiência participativa de um dos últimos governos cariocas de esquerda do Rio de Janeiro, liderado por Saturnino Braga, entre 1986 e 1988. Quais foram suas potencialidades e limitações? Quais possíveis lições podemos tirar dele para construção de alternativas futuras?
A principal marca participativa do governo de Saturnino Braga foi a criação dos Conselhos Governo-Comunidade (CGCs). Quando os criou, no primeiro ano de seu mandato, Braga valeu-se da estrutura administrativa já existente no município do Rio de Janeiro, em especial das regiões administrativas (RAs). O então novo prefeito precisou reformular e requalificar a estrutura da prefeitura e das antigas RAs, criadas em 1961, para viabilizar a descentralização administrativa e a participação cidadã prevista em seu Plano de Governo.
Assim, foram criadas cinco novas Secretarias Municipais (Cultura, Esportes e Lazer, Desenvolvimento Econômico, Transportes e Desenvolvimento Urbano), além da subdivisão de cinco RAs existentes, dando origem a outras seis (Pavuna, Guaratiba, Rocinha, Jacarezinho, Morro do Alemão e Maré, as quatro últimas situadas em áreas de favelas). Ao fim do processo, o Rio de Janeiro ficou com um total de 30 RAs.
Cada uma das 30 RAs da cidade passou a ser regida por um conselho, composto por representantes de associações de moradores, associações empresariais e clubes de serviços, além de dirigentes dos órgãos municipais de atuação regional, com a finalidade de debater os problemas das comunidades locais e estabelecer prioridades para o atendimento dos serviços públicos necessários em cada área. A escolha dos representantes se construiu da seguinte forma: o prefeito, Saturnino Braga, e o Vice-prefeito, Jó Rezende, propuseram reuniões com os diretórios zonais do partido, solicitando listas tríplices, formuladas em votações nas convenções zonais, abertas a todos os residentes. A precondição fundamental era que os indicados residissem na área da Região Administrativa e que não houvesse veto do movimento social.
Porém, os administradores regionais seriam eleitos pelos diretórios regionais do PDT localizados nas áreas de abrangência de cada RA. Para Jó Rezende, que era também uma antiga liderança comunitária, esse método de escolha não era o mais democrático, mas sim o mais plausível, naquele contexto, a fim de evitar rompimentos dentro da base partidária. Por isso, esse acabou sendo o método adotado. A próxima tarefa foi convencer as lideranças e associações comunitárias de que a ideia de abrir para o debate público questões que até então ficavam no âmbito do poder executivo não era uma tentativa de cooptar lideranças. Para isso, Saturnino Braga e Jó Rezende promoveram o I Encontro de Associações de Moradores com a Prefeitura do Rio de Janeiro, realizado na UERJ, em março de 1986.
Dentre as principais funções dos CGC’s, foram definidas: 1) o estabelecimento das prioridades a serem atendidas pelo poder público; 2) a fiscalização dos órgãos municipais responsáveis pelos serviços públicos; 3) a identificação de problemas e proposição de soluções junto aos órgãos municipais competentes; 4) o exame de projetos de leis de interesse da comunidade e; 5) o levantamento e priorização das demandas de cada região.
Já a definição dos participantes das reuniões ficou da seguinte forma: dois representantes das associações de moradores locais indicados pela Federação de Associações de Moradores do Rio de Janeiro (FAMERJ), dois representantes indicados pela Federação das Associações de Favelas do Rio de Janeiro (FAFERJ), dois representantes indicados pelas associações de comércio e indústria, além de dirigentes locais de cada região administrativa.
À gestão municipal coube, ainda, um projeto chamado de “prefeitura itinerante”, que implicava deslocamento do prefeito, do vice-prefeito e de alguns secretários municipais para uma determinada região da cidade a cada duas semanas. A equipe da direção do município ficaria de quarta ou quinta-feira a sábado junto à comunidade, supervisionando cada ponto de atuação dos serviços públicos municipais e participando das reuniões dos Conselhos.
Vale apontar alguns dos desafios enfrentados pela experiência.
O principal deles foi a relação entre a alta demanda das regiões e a falta de recursos da prefeitura. Havia também divergências entre as prioridades indicadas pela comunidade e as reconhecidas pela prefeitura, bem como dificuldades burocráticas consideráveis para definição de pautas prioritárias. A principal justificativa por parte dos membros do governo para a não resolução da maioria das demandas era a escassez de recursos financeiros - o cenário econômico na década de 1980 não era, de fato, favorável, fosse em âmbito municipal, estadual ou federal.
Acusações eram trocadas sobre o funcionamento dos CGCs: de um lado, os conselheiros do governo lamentavam que as representações comunitárias levavam todos os tipos de problemas para os conselhos; de outro, alguns conselheiros comunitários reclamavam da falta de critério de definição de prioridades por parte do governo. Outro desafio consistia na difícil relação entre os administradores regionais e os vereadores do Rio de Janeiro. A frágil conexão entre Braga e a bancada do PDT existia desde a escolha do secretariado no início do mandato, quando o prefeito optou por montar um quadro de secretários com perfil mais técnico, em lugar de atender a demandas partidárias.
A partir desse breve balanço, pode-se tirar algumas conclusões. Primeiro, Saturnino Braga tirou proveito de uma estrutura administrativa já existente (as regiões administrativas), acrescentando a ela uma estrutura de funcionamento e ativismo político de associações comunitárias já historicamente organizadas - muitas vinculadas à FAMERJ e à FAFERJ. Segundo, pensava-se que, após anos de autoritarismo e repressão a movimentos sociais, a ideia de ampliar a participação popular na política institucional poderia funcionar também como um ponto de apoio ao governo.
Porém, como visto acima, a falta de recursos financeiros, as dificuldades do governo municipal na sua relação com os vereadores (muitas vezes do próprio partido), com o governo estadual (que se deteriorou ainda mais com a vitória de Moreira Franco para governador) e com o governo federal transformaram os CGC’s em um canal de pressão sobre o governo. Com a falência declarada da prefeitura em 1988 (fruto de razões econômicas e, principalmente, políticas), a experiência da democracia participativa carioca pereceu naquele contexto.
Apesar do insucesso do curto governo de Saturnino Braga, faz-se necessário reconhecer a potencialidade de se recuperar uma proposta ambiciosa de efetiva descentralização administrativa, sem deixar de reconhecer seus desafios no contexto atual. Para tanto, propomos a recuperação dessa memória perdida, de maneira a estimular a reflexão sobre iniciativas futuras. Trazemos também a proposta de criação de conselhos participativos regionais, com base nas divisões territoriais e administrativas já existentes e na sua experiência acumulada. É fundamental incentivar que a gestão municipal se aproxime efetivamente da população e de suas demandas, essas construídas junto aos movimentos sociais e à sociedade civil organizada.
Para que não incorramos nos antigos erros, seria preciso que 1) as administrações das RAs tenham seu escopo de atuação substancialmente incrementado, de modo a poderem incidir diretamente no direcionamento das decisões municipais; 2) os administradores sejam residentes das respectivas Ras; 3) os administradores das RAs sejam eleitos diretamente pelos seus residentes, e não mais pelo prefeito; 4) os administradores regionais possuam um mandato mais curto do que o de prefeitos e vereadores; 5) os administradores das RAs possam ter seus mandatos revogados, caso os conselhos e a população local demandem isso democraticamente; 6) o prefeito e seus secretários participem periodicamente, de forma itinerante, das reuniões dos respectivos conselhos, de forma a aumentar a responsividade do governo; 7) a participação nos conselhos esteja vedada a empresas com fins lucrativos, que já possuem grande poder de influência econômica na cidade; 8) a prefeitura utilize de seu poder midiático para dar ampla e enfática divulgação à iniciativa; 9) os órgãos municipais sejam adaptados institucionalmente para serem impelidos a agirem a partir dos incentivos provenientes das demandas dos conselhos; 10) os poderes executivo e legislativo criem instâncias de maior articulação com os representantes das RAs.
As principais causas da falência do experimento de Braga foram o orçamento municipal extremamente reduzido, a insuficiente coesão partidária e a ausência de suporte do governo federal. O contexto atual, por sua vez, apresenta condições bastante diversas. Temos uma aparente pré-disposição do governo federal em fomentar experiências participativas, além de uma situação orçamentária municipal certamente mais propícia para recuperar esse histórico de experimentação democrática. Porém, há outros desafios enormes postos, como a crescente influência de grupos criminosos com controle de diversas áreas da cidade e as dificuldades de real participação da população mais pauperizada, o que não pode, jamais, ser desconsiderado. Ainda assim, entendemos que não há outro caminho possível para a otimização da gestão pública que não passe pelo aprofundamento da democracia e pelo enfrentamento das disputas a partir daí abertas.
*Erick Omena é doutor em Política e Planejamento, professor adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles, Núcleo RJ.
** Renan Suzano é mestre em Ciências Sociais (PPGCS/UFRRJ). Pesquisador do Laboratório de Estudos Políticos e Pesquisas da Metrópole (LEPPEM-UFRRJ).
Revisão: Renata Melo
Edição: Mariana Pitasse